Quyền lực tín dụng giữa các cường quốc có đang bị phóng đại? Cho tới hiện tại, Trung Quốc đã có lợi thế chính trị nào trước Mỹ, dù là rất nhỏ?
Với khoản thâm hụt ngân sách và thâm hụt thương mại ngày một phình to, Mỹ cần một dòng đầu tư tương đương để bù đắp từ nguồn vốn nước ngoài. Và những nguồn cấp tín dụng chính cho nước này là từ các ngân hàng trung ương, quỹ đầu tư quốc gia, và các công cụ đầu tư nhà nước khác. Năm 2008, Trung Quốc đã đánh bật Nhật, trở thành nước nắm nhiều trái phiếu của Mỹ nhất, và tới tháng 3/2009 con số đã lên tới 1,5 nghìn tỷ USD.
Tuy thế, thực tế, có vẻ quyền lực tín dụng giữa các cường quốc đang bị phóng đại bởi các giới làm chính sách. Cho tới hiện tại, Trung Quốc vẫn chưa thể chuyển những thặng dư vốn lớn của mình thành những lợi thế dù là rất nhỏ. Như lời John Maynard Keynes thì, khi Mỹ nợ Trung Quốc hàng chục tỷ USD thì đó là vấn đề của Mỹ. Còn khi Mỹ nợ hàng nghìn tỷ USD thì đó là vấn đề của Trung Quốc.
Quan ngại của các nhà nghiên cứu và nhà làm chính sách về sức mạnh tài chính
Những quan ngại về sức mạnh chính trị của những người cho vay đã có từ xa xưa trong lịch sử. Từ nhà lịch sử học Thucydides đến V.I. Lenin đều từng cảnh báo về sự phụ thuộc vào tín dụng nước ngoài. John Maynard Keynes sau chiến tranh thế giới thứ nhất cũng lập luận rằng, việc vay tiền nước ngoài sẽ làm giảm an ninh của nước nợ và tạo ra sự cám dỗ can thiệp của nước cho vay. Trong những năm 1980, nhiều người Mỹ cũng tỏ ra bối rối trước lượng dự trữ tài sản Mỹ của Nhật Bản gia tăng quá nhanh.
Trung Quốc chính thức công bố dự trữ ngoại tệ cuối năm 2008 là 1,95 nghìn tỷ USD, tức khoảng 30% dự trữ ngoại tệ toàn cầu, hơn gấp đôi mức dự trữ của Nhật, và gấp 4 lần của Nga hay Ả rập Xê út. Nhưng con số này còn chưa bao gồm những khoản nằm ngoài ngân hàng trung ương Trung Quốc. Năm đó, Trung Quốc mua tới 46% nợ chính thức của Mỹ. Điều đáng nói là, Mỹ chưa bao giờ phụ thuộc về tài chính với một chính phủ duy nhất như thế.
Cùng với đó, mất cân bằng kinh tế vĩ mô ngày càng lớn lại càng làm gia tăng những quan ngại. Trong suốt giai đoạn BrettonWoods II, chi tiêu chiếm phần lớn sự gia tăng GDP của Mỹ - chiếm tới 72%, trong khi chi tiêu của Trung Quốc đã giảm xuống mức hiếm có trên thế giới, chỉ chiếm 38% GDP. Tỷ lệ tiết kiệm cá nhân của Mỹ của trở nên đáng bi quan. Thâm hụt ngân sách đạt đỉnh năm tài chính 2009 tới gần 1,4 nghìn tỷ USD, tức khoảng 10% GDP. Năm 2007, thâm hụt tài khoản vãng lai của Mỹ gần bằng 1,4% sản lượng kinh tế thế giới, trong khi thặng dư tài khoản vãng lai của Trung Quốc lại bằng 0,7% tổng GDP toàn cầu.
Trong cuộc vận động bầu cử năm 2008, Barack Obama đã tuyên bố, "thật khó để có một cuộc đàm phán cứng rắn khi Trung Quốc hiện đang là ngân hàng của chúng ta". McConnell lại nói rằng những lo ngại về khả năng tài chính của Nga, Trung Quốc và các nước OPEC và việc các nước này sẽ sử dụng công cụ tài chính để đạt được những kết cục chính trị chính là vấn đề an ninh quốc gia lớn. Ở phía bên kia Thái Bình Dương, các quan chức Trung Quốc và chuyên gia phân tích lại đưa ra đề nghị Bắc Kinh sử dụng lượng đôla nắm giữ để ngăn cản chủ nghĩa bảo hộ của Mỹ, thu về những tài sản chiến lược, và đẩy lui áp lực quốc tế về vấn đề Tây Tạng.
Trong lịch sử, nhiều chính phủ cũng từng triển khai quyền lực tín dụng để gia tăng các lợi ích địa chính trị. Thế kỷ 16, các ngân hàng Genoa đã sử dụng quyền lực này để tạo ra những kiềm chế rất lớn đối với tham vọng quân sự của vua Philip II, Tây Ban Nha - vị vua quyền lực nhất châu Âu lúc bấy giờ. Thế kỷ 19 Đức quốc xã cũng xây dựng cho mình một loạt những đồng minh phụ thuộc ở trung và Đông Âu bằng cách chặn các tài khoản ngoại hối từ các giao dịch qua biên giới với các nước này. Mỹ đã giải quyết vế đề kênh đào Suez năm 1956 bằng việc phủ nhận quyền tiếp cận Quỹ Tiền tệ Quốc tế của Anh, buộc nước này phải rút các lực lượng trước khi cho phép sử dụng hạn ngạch của IMF để bảo vệ đồng bảng Anh. Mỹ từng đe dọa dử dụng những lệnh trừng phạt tài chính để ép các quốc gia phải tăng cường hoạt động chống rửa tiền. Ba năm trước, Trung Quốc cũng từng dùng những lượng dự trữ ngoại tệ lớn như một củ cà rốt để khuyến khích các nước đang phát triển ngừng công nhận Đài Loan.
Những hạn chế của quyền lực nợ tài chính trong lý thuyết và thực tế
Nguồn tín dụng thay thế
Các căn cứ mang tính học thuật kết luận rằng lệnh trừng phạt tài chính chỉ có tác dụng trong một số những điều kiện nhất định. Điều kiện trước hết là nước vay nợ không thể tiếp cận nguồn tín dụng thay thế. Nếu nước bị gây áp lực ở trong tình trạng khó khăn đến mức không một ai sẵn sàng chịu rủi ro và gia tăng tín dụng, thì quyền lực tài chính lúc này là một thứ công cụ đầy sức mạnh. Điều này giải thích vì sao Anh lại quyết định đầu hàng trong cuộc khủng hoảng Suez - vì IMF là người cho vay cuối cùng của nước này. Thập kỷ qua, các thị trường mới nổi đã có lựa chọn khai thác dòng vốn tư nhân hay các khoản cho vay không điều kiện từ các nhà cấp tín dụng. Vì thế, không có gì bất ngờ khi khả năng đưa ra các điều kiện của Ngân hàng Thế giới và IMF đã giảm đi đáng kể trong suốt thời gian này.
Điều kiện còn lại là nước cấp tín dụng lớn phải có khả năng giành được sự hợp tác đa phương trong việc thực hiện lời đe dọa gây áp lực. Càng có nhiều nước đồng tình trừng phạt thì càng có nhiều khả năng nước kia phải tốn thêm nhiều chi phí để tìm kiếm nguồn tín dụng thay thế. Trong lịch sử, vua Philip II của Tây Ban Nha phải nhượng bộ trước Genoa là vì các ngân hàng Genoa đã thành lập một tổ chức độc quyền về cho vay. Còn trong vụ kênh đào Suez, Mỹ có khả năng sử dụng quyền phủ quyết tại IMF để đảm bảo lệnh cấm vận dự trữ ngoại tệ trên thực tế chống lại Anh. Tương tự, Mỹ đã thông qua nhóm G-7 và Lực lượng đặc nhiệm hành động tài chính chống rửa tiền để củng cố nỗ lực chống rửa tiền của mình.
Chi phí trả đũa thấp
Yêu cầu khác để những khoản nợ tài chính có thể tạo ra những nhượng bộ về chính trị là việc nước bị đe dọa sử dụng quyền lực này không thể trả đũa với những lệnh trừng phạt vốn tốn kém kia. Về mặt lịch sử, đó là lý do vì sao việc sử dụng quyền lực kinh tế giữa các cường quốc lớn lại có tỷ lệ thành công thảm hại. Hầu như chưa có tiền lệ, những cường quốc có thể trừng phạt một cách "mất đối xứng" với nhau. Toàn cầu hóa kinh tế thế kỷ trước không làm được gì nhiều để ngăn chặn chiến tranh thế giới thứ nhất bùng nổ. Việc Mỹ nắm giữ nhiều tài sản của Nhật cuối những năm 1930 chỉ tạo ra những lợi thế nhất định về kinh tế cho Mỹ, nhưng cuối cùng, Nhật cũng tấn công Pearl Harbor.
Xung đột chính trị trong tương lai
Nguy cơ xảy ra xung đột trong tương lai cũng có thể ảnh hưởng tới khả năng áp dụng áp lực tài chính tạo ra những nhượng bộ đáng kể. Nước tiến hành trừng phạt chỉ có thể sử dụng áp lực tài chính khi nước này có thể tính trước được những xung đột với nước mục tiêu. Bằng không, khả năng xảy ra xung đột trong tương lai sẽ vừa gây thiệt hại cho chính nước cho vay, vừa làm giảm sự bất kỳ sự sẵn sàng nhượng bộ đáng kể của nước mục tiêu. Thêm vào đó, nước bị áp dụng lệnh trừng phạt cũng sẽ tỏ ra cứng rắn bởi họ cho rằng nhượng bộ lần này thì sẽ khuyến khích nước cho vay gây ra áp lực tương tự sau này.
Chế độ tiền tệ
Việc sử dụng công cụ tài chính cũng gặp thêm khó khăn nữa nếu nước kia vẫn duy trì chế độ tỷ giá thả nổi. Trong chế độ tỷ giá cố định, nước cho vay có thể tháo chạy khỏi tiền tệ của nước kia, buộc nước đó phải chi hết số dự trữ để bảo vệ mệnh giá cho đồng tiền của mình. Tuy nhiên, trong một chế độ tỷ giá thả nổi, loại áp lực kiểu này chỉ có tác dụng khi tất cả các thị trưởng nhận biết được sự định giá quá cao đồng tiền của nước bị nhắm tới. Thêm vào đó, nếu một nước đi vay bằng chính đồng tiền của mình thì việc tấn công tài chính nào bằng đồng tiền của nước đi vay cũng đồng thời sẽ là sự trừng phạt đối với người cho vay, bằng việc làm xói mòn giá trị các khoản nợ được trả.
Khi nhìn lại mối quan hệ hiện tại giữa Mỹ và các nước cho vay lớn, thì không một tiêu chuẩn nào thỏa mãn. Hãy xem một ví dụ điển hình nhất và được đánh giá là có nhiều khả năng sử dụng quyền lực tài chính với Mỹ nhất.
Trung Quốc có quyền lực tài chính nào với Mỹ không?
Mỹ vẫn sở hữu những nguồn tín dụng thay thế - cả ở trong và ngoài nước. Lãi suất với khoản nợ của Mỹ, dù đã giảm tới mức thấp lịch sử đầu năm 2009, nhưng Mỹ vẫn được coi là địa điểm lý tưởng so với những lựa chọn khác. Tuy nợ của Mỹ đã tăng gấp đôi kể từ năm 2000, và ước tính bằng khoảng 37% GDP thì tỷ lệ này còn nhỏ hơn rất nhiều so với Nhật hay những nền kinh tế trong khu vực sử dụng đồng euro.
Mỹ hoàn toàn có thể khiến kinh tế Trung Quốc phải chịu tổn thất lớn nếu Bắc kinh sử dụng sự trữ ngoại tệ như một công cụ chính trị. Nếu Trung Quốc cơ cấu lại việc mua tài sản Mỹ, thì đồng đôla sẽ không tránh khỏi mất giá so với đồng nhân dân tệ. Và bất cứ sự mất giá nào của đồng đôla cũng sẽ làm cho tỷ trọng đầu tư nước ngoài của Trung Quốc cũng chịu thiệt hại nặng nề. Người ta ước tính đồng nhân dân tệ cứ tăng giá 10% thì tương đương với việc Trung Quốc mất đi khoảng 3% GDP trong số dự trữ ngoại tệ của mình. Nước cấp tín dụng cũng không dễ đa dạng hóa danh mục mà không có đồng đôla, bởi tỷ lệ rất lớn lượng dự trữ có tính thanh khoản cao của nó trên thế giới. Cũng không thể không kể đên tầm quan trọng của thị trường Mỹ đối với nhà xuất khẩu Trung Quốc - và nguy cơ bị trả đũa thương mại sau khi gây áp lực bằng sức mạnh "nợ".
Trung Quốc có thể sẽ theo đuổi "chiến thuật" khôn ngoan hơn, nhưng những tính toán về xung đột trong tương lai sẽ làm giảm sự sẵn sàng chấp nhận kiểu áp lực này của Mỹ. Trên phương diện kinh tế, sự trỗi dậy của Trung Quốc đã làm nảy sinh những bất đồng chính sách về những vấn đề phi hạt nhân hóa, can thiệp nhân đạo, cơ cấu kiểm soát khu vực và toàn cầu, và an ninh bên bờ Thái Bình Dương. Những xung đột có khả năng như thế có thể sẽ kích thích Bắc Kinh sử dụng quyền lực tài chính, nhưng xung đồng thời làm hạn chế khả năng có được những nhân nhượng có ý nghĩa với Mỹ.
Cuối cùng, Mỹ cũng không duy trì tỷ giá ngoại hối cố định và cũng vay nợ bằng chính đồng tiền của mình. Trung Quốc cũng phải đối diện với tình thế lưỡng nan trong quản lý ngoại hối của chính mình. Nước này sẽ không thể duy trì thặng dư thương mại trong khi vẫn để cho đồng nội tệ tăng giá với đồng đôla.
Bên cạnh đó, không có sự hỗ trợ đa phương, hầu hết các nỗ lực sử dụng quyền lực tài chính sẽ thất bại. Nhìn chung, những trường hợp như thế thành công chỉ khi nước được nhắm tới là đồng minh dễ tổn thương của nước cho vay chính.
Tóm lại, quyền lực từ tín dụng thực tế đang bị thổi phồng so với ý nghĩa thực tế của nó. Các nước xuất khẩu vốn có thể có chút quyền lực với những đồng minh phụ thuộc, nhưng với các cường quốc khác thì sức mạnh này gần như là không đáng kể. Và nếu không cân nhắc kỹ lưỡng khi sử dụng thứ sức mạnh này để gây áp lực với bất cứ nước nào thì hậu quả có thể sẽ rất khôn lường.
